پارادوکس دریافت یارانه پنهان و پرداخت مالیات تورمی
دکتر مهران محمدی
سردبیر
بر اساس آمار آژانس بین‌المللی انرژی، اگرچه حجم یارانه پرداختی ایران در خصوص فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی و برق در سال ۲۰۲۰ میلادی نسبت به سال گذشته کاهش یافته است اما همچنان بزرگ‌ترین تأمین‌کننده یارانه انرژی در بین ۲۵ کشور برتر است. از طرفی باوجوداینکه «بهبود توزیع درآمد» یکی از اهداف اصلی تخصیص یارانه به‌عنوان یک سیاست مالی قلمداد می‌شود اما اعطای یارانه انرژی، به‌سبب نحوه تأمین آن، نه‌تنها در تحقق هدف مزبور موفق نبوده است، بلکه موجبات اعمال فشار بیشتر بر اقشار کم‌درآمد را نیز ایجاد کرده است، حال‌آنکه ضریب اصابت این یارانه در دهک‌های بالای درآمدی بیشتر می‌باشد. درواقع کاهش انتفاع دولت از بازار انرژی، سبب شده است تا هزینه اهدای یارانه انرژی‌ای که اتفاقاً ثروتمندان از آن بیشتر بهره‌مند شده‌اند، به شکل اصطلاحاً «مالیات تورمی»، از عموم مردم دریافت شود که طبق پژوهش‌های انجام‌شده بر دهک‌های پایین درآمدی فشار بیشتری وارد می‌کند. علی‌رغم مشهود بودن الزام سامان‌دهی به بازار انرژی و تلاش‌هایی که از سمت سیاست‌گذار انجام شده است، موضوع کاهش یا حذف یارانه در این بازار تاکنون نتوانسته است به سبب تبعات اقتصادی و اجتماعی احتمالی به شکل کامل محقق شود. لذا در این زمینه بهره‌بردن از تجربیات کشورهایی که توانسته‌اند به‌مرورزمان حجم یارانه انرژی پرداختی خود را کاهش داده یا کاملاً حذف کنند، بیشترین اثرگذاری را در هموارسازی مسیر پیش رو خواهد داشت.
تخصیص یارانه با اهدافی چون بهبود توزیع درآمد در اقتصاد، کمک به ایجاد تعادل در بازار کالاهای موردنظر و همچنین بـه‌منظور تثبیت قیمت‌ها انجام می‌شود. انواع یارانه‌های پرداختی دولت از نظر انعکاس یا عدم انعکاس هزینه‌های آن‌ها در حساب‌های بودجه کشور، به یارانه‌های آشکار و یارانه‌های پنهان تقسیم می‌شوند، در این رابطه یارانه پنهان مربوط به مواردی است که باوجوداینکه به‌موجب آن، کالا یا خدمتی از سوی دولت موردحمایت قرار می‌گیرد اما هزینه‌های مربوط به آن در حساب‌های بودجه منعکس نمی‌شود. برای مثال در بودجه کشور، هزینه مربوط به یارانه حامل‌های انرژی به‌صورت مبالغ ریالی و یا دلاری ثبت نمی‌شود، بلکه با مصوب شدن قیمت عرضه داخلی، نفت و فرآورده‌های نفتی (ازجمله بنزین و گازوئیل و …) و برق و گاز با قیمتی پایین‌تر از قیمت‌های جهانی (مانند بنزین) و یا منطقه‌ای (مانند گاز و برق) برای مصرف‌کنندگان داخلی عرضه می‌شوند.
درواقع اعطای یارانه پنهان انرژی از سمت دولت، به‌مثابه کاهش میزان انتفاع دولت از کالاهای مشمول این نوع یارانه است، چنین رویکردی به شکل غیرمستقیم از طریق کاهش میزان درآمدی که دولت قادر بوده است از طریق فروش انرژی با قیمت‌های جهانی یا منطقه‌ای به دست آورد، میزان منابع درآمدی دولت را کاهش می‌دهد. از طرفی یارانه انرژی در تقسیم‌بندی انواع یارانه‌ها، به‌اصطلاح «یارانه باز» محسوب می‌شوند، یعنی یارانه‌ای که هر فرد می‌تواند به میزانی متفاوت از آن بهره ببرد. بر همین اساس سهم مصرف‌کنندگان از بهره‌مندی از این یارانه به سطح اسـتفاده آن‌ها از کالاهای موردنظر بستگی دارد. در این رابطه گزارشی از مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که دهک‌های مختلف درآمدی از یارانه فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی به میزان متفاوتی منتفع می‌شوند. یافته‌های این گزارش حاکی از آن است که بیشترین سهم بهره‌مندی از یارانه گاز طبیعی مربوط به دهک دهم با ۱۵ درصد و کمترین آن مربوط به دهک اول با ۵ درصد است، همچنین ۱۶ درصد از یارانه فرآورده‌های نفتی به دهک دهم و ۵ درصد آن به دهک اول اختصاص داشته است. طی چند سال اخیر که درآمدهای حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی بیشترین سهم از درآمدهای بودجه را به خود اختصاص داده‌اند، تأثیر پرداخت یارانه انرژی بر میزان منابع درآمدی دولت‌ها، آن‌هم در شرایطی که عموماً با کسری بودجه مواجه بوده‌اند چشمگیر بوده است، حال‌آنکه بر اساس آنچه گفته شد ضریب اصابت این یارانه بر جامعه هدف نیز ناچیز بوده است.
حجم یارانه انرژی تخصیص‌یافته در کشور طی سال ۲۰۲۰ میلادی، بر اساس آمار آژانس بین‌المللی انرژی معادل مبلغ ۵ میلیارد دلار، یارانه برق ۱۲/۵ میلیارد دلار و یارانه گاز ۱۲/۲ میلیارد دلار بوده است. بر اساس این آمار در کشور ما میزان یارانه انرژی پرداختی بیشتر از کشورهای چین، هند، عربستان سعودی و روسیه بوده است. همچنین حجم یارانه پنهان پرداختی ایران در حوزه انرژی در حالی معادل ۴/۷ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور است که این میزان در کشورهای فوق‌الذکر به ترتیب معادل ۰/۲ درصد، ۰/۹ درصد، ۴/۲ درصد و ۱ درصد از تولید ناخالص داخلی آن‌ها بوده است، آماری که با توجه به جمعیت کشور و حجم اقتصاد آن در قیاس با سایر کشورهای موردبررسی نگران‌کننده است. همچنین، طبق گزارش تفریغ بودجه ۱۳۹۹، دولت طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۹ از تخصیص یارانه به پنج فرآورده نفتی اصلی و سوخت هوایی حدوداً مبلغ ۱٫۵۱۴ هزار میلیارد تومان بدهکار شده و فقط در سال گذشته یارانه‌ای معادل ۴۰۰ هزار میلیارد تومان به پنج فرآورده اصلی نفتی و سوخت هوایی، ۹۸۰ هزار میلیارد تومان به گاز طبیعی و ۱۲ هزار میلیارد تومان به برق تخصیص داده شده است.
از طرفی، بر اساس آمار منتشر‌شده در گزارش تفریغ بودجه، هم‌زمان با پرداخت این حجم از یارانه پنهان، میزان درآمد دولت از محل واگذاری داراییهای سرمایه‌ای یعنی درآمد حاصل از صادرات و فروش نفت خام و گاز، فروش اموال منقول و غیرمنقول و فروش طرح‌های تملک داراییهای سرمایه‌ای معادل ۳۷/۵ درصد تحقق‌یافته است، درواقع در قانون بودجه سال ۱۳۹۹، درآمد دولت از محل واگذاری داراییهای سرمایه‌ای تقریباً ۱۰۷ هزار میلیارد تومان برآورد شده است، اما در عمل معادل ۴۰ هزار میلیارد تومان از آن محقق شده است که با این حساب، بودجه دولت از کانال واگذاری داراییهای سرمایه‌ای حدود ۶۷ هزار میلیارد تومان کسری داشته است. بررسی دقیق‌تر این آمار نشان می‌دهد که میزان تحصیل دولت از واگذاری داراییهای سرمایه‌ای در رابطه با صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی حدوداً معادل ۳۹ هزار میلیارد تومان بوده است، این میزان نسبت به مبلغ تقریباً ۵۷ هزار میلیارد تومانی که در قانون بودجه ۹۹ مصوب شده بود ۱۸ هزار میلیارد تومان کسری داشته و معادل ۶۸ درصد تحقق‌یافته است.
بر این اساس، در کنار بالا بودن حجم یارانه پرداختی کشور در سطح جهانی، میزان یارانه انرژی پرداختی دولت بر پایه آمار ارائه‌شده در گزارش تفریغ، تنها در بخش فرآورده‌های اصلی و سوخت هوایی تقریباً ۶ برابر کسری درآمد دولت در بخش واگذاری داراییهای سرمایه‌ای و به‌طور خاص ۲۲ برابر کسری درآمد دولت از محل صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی بوده است. همچنین میزان کسری تراز عملیاتی بودجه دولت در قانون بودجه ۱۳۹۹ حدود ۱۷۶ هزار میلیارد تومان بوده است که البته با توجه به گزارش تفریغ تقریباً به ۱۸۳ هزار میلیارد تومان رسیده است. منظور از کسری در تراز عملیاتی شرایطی است که در آن سطح درآمدهای عمومی دولت که عمدتاً از اخذ مالیات، عوارض گمرکی و … تأمین می‌شود برای تأمین هزینه‌های جاری که بخش عمده‌ای از آن مربوط به هزینه‌های حقوق و دستمزد است کافی نباشد که سبب می‌شود این کسری از طریق واگذاری داراییهای سرمایه‌ای و یا داراییهای مالی تأمین شود. درواقع تراز عملیاتی نشان می‌دهد که برای تأمین هزینه‌های جاری تا چه میزان به درآمدهای حاصل از واگذاری داراییهای سرمایه‌ای و مالی نیاز داشته‌ایم. بر همین اساس، دولت در سال گذشته فقط از طریق اعطای یارانه به فرآورده‌های نفتی و سوخت هوایی درآمدی معادل بیش از دو برابر مبلغی که برای تأمین هزینه‌های جاری خود نیاز داشته، از دست داده است. حال اگر مجموع یارانه انرژی تخصیص‌یافته برای فرآورده‌های نفتی و سوخت هوایی و همچنین گاز و برق را در نظر بگیریم، این رقم معادل ۱,۴۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد شد که تقریباً ۷ و نیم برابر کسری بودجه عملیاتی دولت در سال گذشته است.
با توجه به آمار ارائه‌شده و همان‌طور که برخی مطالعات انجام‌شده در حوزه انرژی نیز نشان می‌دهند پایین بودن قیمت انرژی و به عبارتی اعطای یارانه در این بازار، یکی از عوامل اعمال فشار مالی بر دولت تلقی می‌شود، حال‌آنکه بر اساس گزارشی از مرکز پژوهش‌های مجلس تاکنون تبعات اعمال این فشار به سبب نحوه تأمین کسری بودجه دولت، به شکل افزایش نرخ تورم بیش از همه گریبان‌گیر دهک‌های پایین درآمدی بوده است، موضوعی که با بهبود توزیع درآمد، به‌عنوان یکی از اهداف اصلی تخصیص یارانه تعارض دارد. به همین دلیل، لازم است که تمرکز بر آزادسازی قیمت انرژی به‌طورجدی در دستور کار سیاست‌گذار قرار بگیرد.
در این رابطه باوجوداینکه مطابق ماده ۱ قانون «هدفمندی یارانه‌ها» که در سال ۱۳۸۸ از طریق مجلس شورای اسلامی منتشر شد، دولت مکلف بوده است تا قیمت فروش داخلی بنزین، نفت‌گاز، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع و سایر مشتقات نفت را تا پایان برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی کشور، یعنی سال ۱۳۹۳ به کمتر از ۹۰ درصد قیمت فوق خلیج‌فارس برساند (منظور از قیمت فوق خلیج‌فارس قیمت تحویل روی کشتی در خلیج‌فارس است)؛ اما به نظر می‌رسد به‌سبب ملاحظات اقتصادی و اجتماعی در کشور، قانون مزبور نتوانسته است تا این لحظه به‌طور کامل اجرایی شود.
بر اساس مطالعات انجام‌شده داخلی، با توجه به سهم انرژی در هزینه عوامل تولید در بخش‌های مختلف اقتصاد، افزایش قیمت انرژی به‌طور مستقیم شاخص قیمت بخش‌های مختلف را تغییر خواهد داد و به‌طور غیرمستقیم به‌واسطه افزایش قیمت سایر نهاده‌های اولیه و واسطه‌ای یا به‌اصطلاح «فشار هزینه» اثراتی تورمی خواهد داشت، موضوعی که با توجه به شرایط تورمی حاکم بر اقتصاد کشور، تصمیم‌گیری در این زمینه را پیچیده کرده است. حال‌آنکه برخی دیگر از پژوهش‌های انجام‌شده نشان می‌دهند که عموماً تأثیر افزایش قیمت انرژی بر قیمت محصولات به متغیرهایی چون «اهمیت نهاده انرژی در تولید»، «درجه و چگونگی جایگزینی نهاده‌های انرژی با سایر نهاده‌های تولید» و نیز میزان «کشش تقاضای محصول» بستگی دارد که این موضوع تا حدودی دامنه تبعات افزایش قیمت انرژی را محدود می‌کند. از طرفی تدوین برنامه‌های حمایتی جایگزین می‌تواند در جهت پوشش فشارهای مالی احتمالی بر اقشار کم‌درآمد اثرگذار باشد. درواقع اجرای صحیح چنین تصمیمی می‌تواند در بلندمدت از طریق بالا بردن میزان انتفاع دولت از منابع مالی حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی و برق موجب کاهش حجم کسری بودجه شده و به دنبال کاهش حجم استقراض دولت برای تأمین کسری، درنهایت از سرعت رشد نرخ تورم بکاهد. این موضوع می‌تواند از فشار مالی وارد‌شده بر دهک‌های پایین درآمدی بکاهد.
توجه به تأثیرپذیری اقشار کم‌درآمد از افزایش قیمت انرژی، در لیست اقدامات کشورهای موفق در این زمینه نیز به چشم می‌خورد. برای مثال، در کشور اندونزی پس از بروز ناآرامی‌های سیاسی در واکنش به آزادسازی قیمت در بازار انرژی، دولت وقت تصمیم به اجرای برنامه‌های رفاهی برای قشر کم‌درآمد جامعه گرفته است که به ترتیب شامل «شناسایی خانوارهای فقیر و صدور کارت‌‌‌های شناسایی برای افراد واجد شرایط»، «ارزیابی شکایت عمومی»، «افزایش آگاهی» و «اجرا و نظارت» بوده است. به نظر می‌رسد مسئله مهم در کنار اجرای قدم‌به‌قدم آزادسازی قیمت انرژی، موضوع زمان‌بندی صحیح انجام آن‌ها در این کشور بوده است، به‌گونه‌ای که حین پیش بردن گام‌های مربوط به آزادسازی قیمت انرژی، برنامه‌های رفاهی معرفی‌شده نیز اجرایی شده‌اند. در بلغارستان نیز حذف یارانه انرژی به‌صورت گام‌به‌گام شروع شده است، به‌گونه‌ای که افزایش قیمت برق به‌عنوان اولین گام به‌صورت تدریجی و در طول دو سال محقق شده است. از طرفی مشابه مورد قبلی هم‌زمان با اجرای این تصمیم نیز، جهت حمایت از اقشار کم‌درآمد اقداماتی جبرانی چون افزایش یارانه انرژی در زمستان و همچنین ایجاد سیستم دوگانه قیمت‌گذاری اجرایی شده است. منظور از سیستم دوگانه قیمت‌گذاری طرحی بوده است که به‌موجب آن تعرفه یارانه‌ای برای سطح معینی از مصرف تا چند سال ادامه داشته است.
بر همین اساس سازمان برنامه و بودجه کشور در گزارشی که شهریورماه امسال منتشر کرده، پیشنهاد داده است که کاهش یارانه‌های پنهان انرژی طی یک برنامه میان‌مدت و بر مبنای میزان تأثیرپذیری دهک‌های درآمدی و همچنین فعالیت‌های اقتصادی از افزایش قیمت انرژی در دستور کار قرار بگیرد. برای مثال، اگر افزایش قیمت «نفت‌گاز» نسبت به سایر حامل‌های انرژی تأثیر بیشتری بر مخارج خانوارهای شهری و روستایی و فعالیت‌های اقتصادی می‌گذارد، لازم است که در کنار اجرای سیاست کاهش یارانه، برنامه‌های رفاهی جبرانی به‌ویژه برای دهک‌های پایین درآمدی و همچنین زمینه‌های بازسازی و نوسازی فنّاوری تولید در کشور فراهم شود.
لازم به ذکر است مسئله‌ای که پیش از موارد بالا نیاز به پیگیری دارد و اتفاقاٌ تمرکز بر آن، می‌تواند در ادامه بر میزان اثربخشی سیاست‌های مربوطه نیز مؤثر باشد، آگاه‌سازی صحیح مردم نسبت به تبعات تورمی دریافت یارانه پنهان انرژی به شیوه کنونی است.
